“底特律困境”及其對徐州市新型城市化進程的警示

 

　　底特律困境及其產(chǎn)生的原因

 

　　1.何為“底特律困境”。

 

　　2013年3月16日，央視等媒體報道了美國“汽車城”底特律因汽車工業(yè)衰落導致城市瀕臨破產(chǎn)的消息，并列舉了一個1100美元買2套房子的案例。實際上，底特律因城市破產(chǎn)、擁有高犯率，被《福克斯》雜志評為2012年度美國最悲慘城市。這個曾經(jīng)有著輝煌歷史的全美第五大城市，怎么會淪落到這一困境呢？！

 

　　20世紀初，底特律人口一度達180萬，是美國第5大城市、美國汽車工業(yè)中心，這里曾經(jīng)有美國第一條水泥馬路、第一條高速公路、第一大百貨商店、第一個大劇院……那時，它被稱為“美國的巴黎”。但如今，這座城市全美排名跌至18，僅剩70萬人，其中83%的居民為非洲裔黑人。

 

　　2.“底特律困境”成因。

 

　　一是主導產(chǎn)業(yè)衰落。導致底特律衰落的原因有多種，但經(jīng)濟結(jié)構單一、主導產(chǎn)業(yè)衰落是扼殺底特律生機的罪魁禍首。底特律的發(fā)展從汽車業(yè)起步，被稱為“美國汽車工業(yè)的搖籃”，幾乎50%以上的底特律人都從事著與汽車相關的工作。然而，“成也蕭何敗也蕭何”，這座城市也因為過度依賴汽車工業(yè)而走入死胡同：美國車因油耗高而受到日本車的挑戰(zhàn)；南部幾大州通過優(yōu)惠政策與底特律爭奪汽車工廠選址；2008年金融危機時，底特律的福特、通用、克萊斯勒三大汽車公司裁員14萬人，使這個城市逐漸淪為空城。

 

　　二是稅收人口的減少也使底特律稅基縮小。1967年的第12大街騷亂和廢除了種族歧視的公共汽車業(yè)使得白人大量逃離，再加上來自南方的非裔美國人不斷遷入，因此底特律的黑人居民所占百分比迅速上升到現(xiàn)在的80%以上。美國的中產(chǎn)階級是以白人為主，城市稅基逐漸縮小，稅收也在不斷下降。

 

　　三是政府財政管理不善。底特律也曾試圖轉(zhuǎn)型，但從未成功，因為黑人聚集區(qū)的高犯罪率，底特律的治安環(huán)境日趨惡劣，許多投資者望而卻步，三大汽車巨頭也在拋棄底特律。而長期形成的龐大雇員工資、巨額退休養(yǎng)老金等社保支出讓底特律財政不堪重負、難以為繼，目前面臨著3.27億美元的預算赤字，還有超過140億美元的長期債務，以及持續(xù)的現(xiàn)金流問題。2013年3月14日美國密歇根州州長不得不宣布，由州政府接手底特律市財政以應對瀕臨破產(chǎn)局面。

 

　　現(xiàn)在，底特律房價一落千丈，市區(qū)一些曾經(jīng)繁華的街道空無一人，大片大片空置別墅、公寓年久失修，成為吸毒和犯罪場所，一些房屋不得不夷為平地。

 

　　“底特律困境”的警示

 

　　對于許多正在極力擴大規(guī)模的城市來說，底特律的困境是一個活生生的反面教材，許多方面值得我們反思。

 

　　1.要做大城市首先要做大產(chǎn)業(yè)。

 

　　城鎮(zhèn)化必須要以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎，有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)才能聚集非農(nóng)人口。工業(yè)化是當代城市化的主要動力，現(xiàn)代化的城市則需要更高水平的新型工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。沒有相應規(guī)模的產(chǎn)業(yè)作為基礎，城市化是無源之水、無根之木，很難做大，不僅底特律的現(xiàn)狀證明了這一點，國內(nèi)一些地方的“空城”、“鬼城”也驗證了這一點。當前我國正在進行的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。能在城市就業(yè)并轉(zhuǎn)為市民，是新型城鎮(zhèn)化的根本標志。因此，當前各地城鎮(zhèn)化，首先要把新型工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化作為前提；要做大城鎮(zhèn)，首先要重視做大產(chǎn)業(yè)，尤其是做大工業(yè)為主的實體經(jīng)濟。

 

　　2.注意平衡城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構。

 

　　單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構的城市很容易受到產(chǎn)業(yè)生長周期的影響，因此城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構要在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構之間、輕與重工業(yè)結(jié)構之間、傳統(tǒng)與新興產(chǎn)業(yè)之間實現(xiàn)平衡。支柱產(chǎn)業(yè)要有三個以上，以達到相互促進、相互替代的作用。產(chǎn)業(yè)培育受技術因素制約較大，因此要形成鼓勵技術創(chuàng)新氛圍，及早進行技術儲備，以使支柱產(chǎn)業(yè)適應時代發(fā)展需求，不斷升級壯大。

 

　　3.傳統(tǒng)工業(yè)城市必須及時轉(zhuǎn)型升級。

 

　　城市的產(chǎn)業(yè)和結(jié)構不是一成不變的。隨著科技的進步、社會需求的變化，傳統(tǒng)制造業(yè)可能會成為“夕陽產(chǎn)業(yè)”衰敗甚至消亡，新興的“朝陽產(chǎn)業(yè)”也會不斷出現(xiàn)。如煤炭、石油、礦產(chǎn)等一些資源型城市和鋼鐵、石化等重化工等傳統(tǒng)工業(yè)城市，因資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退面臨轉(zhuǎn)型問題，必須要狠下工夫、搶抓時機、及時轉(zhuǎn)型。國際上不乏一些轉(zhuǎn)型成功的城市案例，如資源型城市德國魯爾區(qū)、英國曼徹斯特等。為促進我國老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級，今年初國務院專門出臺了《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022年）》，涉及75個城市和25個市轄區(qū)。

 

　　4.重視塑造“宜居、宜業(yè)”的城市環(huán)境。

 

　　“城市讓生活更美好”，是因為它有現(xiàn)代化的生活條件和眾多的發(fā)展機會。因此吸引投資、留住人才，要靠良好的政策環(huán)境、生活環(huán)境、發(fā)展環(huán)境，避免因各種偏見、陋習、治安阻礙了人才、資金、技術等生產(chǎn)要素的流入。各地在千方百計發(fā)展經(jīng)濟的同時，也要完善公共基礎設施，注重社會管理，打造優(yōu)美、舒適生活環(huán)境，杜絕交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲等“城市病”，使城市成為每個人實踐“中國夢”的機會之城、身心放松的“詩意棲居”之地。

 

　　“底特律困境”對徐州城市規(guī)劃的警示

 

　底特律距離我們是遙遠的，但底特律發(fā)展中遇到的問題距離我們卻并不遙遠。在當前徐州市正在實施的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進程中，一些問題特別值得重視。

 

　　1.徐州壯大產(chǎn)業(yè)的任務尤為突出。

 

　　徐州2012年戶籍人口990.5萬，常住人口僅856.8萬，常住人口比戶籍人口少134萬，是人口流出大市，說明徐州的工業(yè)化水平尚不足以吸收徐州市農(nóng)村剩余勞動力。若要吸收這些剩余勞動力，按現(xiàn)有人均4.68萬元GDP來算，需再增加可產(chǎn)出GDP627億元的產(chǎn)業(yè)項目，占2012年全市GDP的15.6%。因此，徐州在提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的同時，需要同樣重視提升經(jīng)濟規(guī)模，在當前徐州市正在進行的區(qū)域性“八大中心”建設中，產(chǎn)業(yè)中心建設應放在首要地位。

 

　　2.科學預測城市人口規(guī)模。

 

　　按照全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012-2030），

 

　　未來全省城市化水平依次分別達到2015年67%、2020年72%、2030年80%，其中徐州未來將成為200～400萬的特大城市。目前徐州市城市化水平為56.7%，低于全省平均水平6.3個百分點。未來徐州市將按照“一個特大城市、5個大中城市、30個小城市、60個鎮(zhèn)”的空間結(jié)構進行城鎮(zhèn)布局，城市化水平將努力與全省保持一致。如何在現(xiàn)有人口與未來人口、市域人口與外來人口、城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口等方面進行科學預測，使其與經(jīng)濟發(fā)展的空間、時間相匹配，是徐州市新型城鎮(zhèn)化的另一個重要問題。

 

　　3.城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與人口的均衡布局。

 

　　我國城市規(guī)劃強調(diào)用地的功能分區(qū)問題，這在單中心空間結(jié)構、中小城市效果沒有問題，但隨著城區(qū)的擴大，引發(fā)區(qū)域之間的大量交通流，易產(chǎn)生交通阻塞；另外大城市邊緣區(qū)的城市組團、衛(wèi)星城功能單一，也難以解決就業(yè)問題。因此現(xiàn)代城市規(guī)劃提出“綜合功能規(guī)劃”這一概念，在功能單一的地區(qū)有意識進行綜合功能布局，規(guī)劃相應產(chǎn)業(yè)。徐州市目前將工業(yè)逐漸退出主城區(qū)，主城區(qū)內(nèi)特別是東部居住區(qū)、新城區(qū)地區(qū)功能單一問題逐漸產(chǎn)生，為此要在這些區(qū)域布局相應產(chǎn)業(yè)，如商貿(mào)、金融、信息等現(xiàn)代服務業(yè)。從2012年度徐州市納稅50強企業(yè)中不同產(chǎn)業(yè)納稅所占比例可以看出，目前徐州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構中存在煤、電、煙等自然或行政壟斷性行業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)占比多，而一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)則占比偏小、甚至缺乏的現(xiàn)象。在規(guī)劃中要考慮這些因素，為將來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整預留空間。

 

　　底特律盛極而衰的故事告訴我們，城鎮(zhèn)發(fā)展必須要以產(chǎn)業(yè)為基礎，不能把城鎮(zhèn)化搞成“房地產(chǎn)化”； 傳統(tǒng)工業(yè)城市要及時轉(zhuǎn)型升級才能確保長盛不衰。城市規(guī)劃作為一個城市經(jīng)濟社會各個方面發(fā)展在空間上的布局，是一項技術性、經(jīng)濟性、社會性都很強的公共政策，需要對城市人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟發(fā)展狀況進行認真科學分析，避免物質(zhì)規(guī)劃失之偏頗。（作者單位：徐州市政府研究室）