促進(jìn)江蘇沿海灘涂資源合理開發(fā)利用

 

促進(jìn)海域灘涂資源合理開發(fā)利用

具有全局意義

江蘇綿延約954公里的海岸線上，沿海灘涂面積達(dá)1000萬畝之多，總面積占全國的1/4，并且每年仍以2萬多畝的速度淤漲，是得天獨厚的土地資源。江蘇沿海灘涂具有氣候溫和、雨量充沛、光熱充裕、無霜期長的氣候優(yōu)勢，灘涂其他資源種類眾多等資源優(yōu)勢，地處我國沿海經(jīng)濟(jì)帶的中部、位于沿江經(jīng)濟(jì)帶和沿隴海經(jīng)濟(jì)帶的節(jié)點上的區(qū)位優(yōu)勢，蘊藏著巨大的開發(fā)潛力。

開疆辟土，特別是在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、自然條件相對優(yōu)越的東部地區(qū)拓展發(fā)展空間，更是具有重要的戰(zhàn)略意義。中國工程院《江蘇省沿海地區(qū)綜合開發(fā)戰(zhàn)略研究》提出：江蘇沿海地區(qū)近期可考慮形成270萬畝左右的墾區(qū)。遠(yuǎn)期可以在江蘇沿海地區(qū)形成圍墾總規(guī)模達(dá)到700萬畝的土地后備資源。

隨著“規(guī)劃”上升為國家戰(zhàn)略，根據(jù)國家戰(zhàn)略部署，作為重大土地儲備戰(zhàn)略，江蘇沿海灘涂近期圍墾270萬畝，遠(yuǎn)期形成700萬畝。江蘇沿海灘涂開發(fā)與利用更被賦予了新的歷史意義與實踐價值。“規(guī)劃”提出，到2020年，規(guī)劃圍填270萬畝海域灘涂，按農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)用地分別占圍填面積的60％、20％和20％安排，未來12年江蘇沿海地區(qū)將新增農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)用地162萬畝、54萬畝和54萬畝。在全國耕地面積持續(xù)減少、建設(shè)用地日趨緊張的背景下，這是非常可貴的戰(zhàn)略資源。按照發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)海域灘涂資源合理開發(fā)利用將是江蘇沿海開發(fā)的重中之重。科學(xué)、集約、環(huán)保、開放地開發(fā)江蘇沿海灘涂資源，對于資源利用、農(nóng)業(yè)增效、經(jīng)濟(jì)社會、糧食安全、耕地戰(zhàn)略、生活改善、生態(tài)環(huán)境等方面有著重要的意義。

連云港沿海灘涂總面積160萬畝，其中潮上帶面積129萬畝，潮間帶面積31萬畝，潮下帶可開發(fā)的淺海域面積達(dá)到280萬畝。目前，連云港重點實施6項灘涂圍墾工程，圍墾灘涂9.2萬畝。其中，連云新城灘涂2010～2012年計劃匡圍灘涂3.5萬畝；徐圩新區(qū)灘涂2010～2012年計劃匡圍灘涂1.05萬畝；贛榆柘枉段灘涂近期規(guī)劃匡圍面積約2萬畝；贛榆城東段灘涂圍墾總面積1.14萬畝；灌云縣燕尾港港區(qū)灘涂規(guī)劃圍墾面積0.5萬畝；灌云縣埒子口墾區(qū)圍墾面積1萬畝。

南通市江、海岸線433公里，其中江岸線227公里，海岸線206公里。海岸帶面積13240平方公里。沿海灘涂面積300萬畝，其中：潮上帶面積30萬畝，潮間帶面積270萬畝（含零米以上輻射沙洲近100萬畝）。全市屬于淤漲型的灘涂岸段176公里，每年向外延伸淤漲速度10～200米，平均40多米，年新增灘涂面積近萬畝左右。腰沙—冷家沙海域綜合開發(fā)圍墾工程可行性研究正在開展。2011年科學(xué)規(guī)劃和圍墾灘涂，實施4個區(qū)域59.4萬畝灘涂圍墾項目，力爭完成10萬畝。根據(jù)國家沿海戰(zhàn)略，全市共規(guī)劃開發(fā)130萬畝灘涂，目前已開發(fā)20～30萬畝。依照省規(guī)劃，圍填土地按照農(nóng)用、生態(tài)、建設(shè)用地6:2:2的比例進(jìn)行開發(fā)。

鹽城濕地灘涂面積45.53萬公頃,占全省灘涂面積的70%,占全國灘涂面積的1%,且灘涂每年還以0.33萬公頃左右的成陸速度不斷向大海淤長。1951～2007年，鹽城沿海地區(qū)累計匡圍灘涂面積225.66萬畝。按照規(guī)劃，到2020年鹽城沿海將新辟墾區(qū)10個，圍墾總面積136.5萬畝。鹽城沿海計劃2009～2012年規(guī)劃墾區(qū)6個，圍墾面積54萬畝，分別為：運糧河口—射陽河口墾區(qū)2.5萬畝；四卯酉河—王港墾區(qū)3.5萬畝；王港—川東港墾區(qū)3.5萬畝；條子泥（梁垛河—方塘河）墾區(qū)40萬畝；川東港口—新灘港口1萬畝；川東港口—東臺河口3.5萬畝。到2020年規(guī)劃開發(fā)的136.5萬畝灘涂中，農(nóng)業(yè)用地81.9萬畝；生態(tài)用地27.3萬畝；建設(shè)用地27.3萬畝。

 

江蘇沿海灘涂開發(fā)存在的問題

 

        1.適度開發(fā)宜耕后備土地沒有放到重要位置

目前，沿海灘涂整體開發(fā)水平還不高。灘涂開發(fā)涉及的政府部門有科委、灘涂、海洋、水產(chǎn)、農(nóng)林、土地、水利、交通、環(huán)保、科技、工商、財政等10多個,長期以來,由于缺乏統(tǒng)一的管理,管理格局上呈現(xiàn)出多頭領(lǐng)導(dǎo)。近年來,隨著人們對灘涂土地價值認(rèn)識的提高,地區(qū)之間為了爭灘、爭蘆葦、爭貝類等資源而產(chǎn)生的糾紛不斷影響到灘涂資源的合理利用；資金短缺與增加投入,一直是困擾灘涂資源開發(fā)利用的突出矛盾，是制約灘涂開發(fā)利用的一個瓶頸；目前連云港灘涂開發(fā)的科技含量高、實用性強的科研成果不多。專業(yè)科研機構(gòu)和科技人員缺乏,科技培訓(xùn)力度不夠,直接從事灘涂開發(fā)的生產(chǎn)者大多是未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)、沒有掌握先進(jìn)技術(shù)的農(nóng)民和漁民,中專以上文化層次的人員僅占灘涂地區(qū)總?cè)藬?shù)的千分之三左右。

沿海灘涂開發(fā)沒有放到重要的位置。我們分析了江蘇沿海三市“十二五”規(guī)劃中關(guān)于沿海灘涂開發(fā)的內(nèi)容，結(jié)論是沿海灘涂開發(fā)沒有放到重要的位置。連云港市在“十二五”規(guī)劃中，根本就沒有關(guān)于開發(fā)利用灘涂的專項內(nèi)容。南通市在“十二五”規(guī)劃中雖然提出“科學(xué)開發(fā)利用灘涂”，按照依法、科學(xué)、適度、有序的原則，堅持開發(fā)和保護(hù)并重、科學(xué)生態(tài)開發(fā)、高效集約利用，加快沿海灘涂綜合開發(fā)和沿江沙洲資源的保護(hù)性開發(fā)利用。規(guī)劃新匡圍灘涂總面積90.9萬畝，形成的土地資源統(tǒng)籌用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)等。但是，在具體項目上，規(guī)劃洋口港區(qū)著重推進(jìn)金牛島匡圍工程開工建設(shè)；呂四港區(qū)著重推進(jìn)43平方公里臨港工業(yè)用地圍填工程；通州灣港區(qū)著重深化建港條件和腰沙促淤堤位置、走向的基礎(chǔ)技術(shù)研究，并實施促淤工程。沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)等的具體項目。鹽城市在“十二五”規(guī)劃中提出推進(jìn)灘涂綜合開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)，規(guī)劃“十二五”期間新圍墾灘涂66萬畝，爭取灘涂綜合開發(fā)試驗區(qū)升格為國家級開發(fā)區(qū)，努力把沿海建成江蘇最大的土地后備資源開發(fā)區(qū)，但同樣沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)等的具體項目。

2.沿海灘涂開發(fā)能級不高

一是沿海灘涂地區(qū)目前仍然以農(nóng)業(yè)為主體經(jīng)濟(jì),農(nóng)產(chǎn)品種植和海產(chǎn)品養(yǎng)殖雖有一定的規(guī)模和產(chǎn)量,但是由于農(nóng)產(chǎn)品價值低、附加值小,沿海灘涂開發(fā)的經(jīng)濟(jì)總量與資源充裕密度不相稱,灘涂資源對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)沒有達(dá)到應(yīng)有的水平。比如鹽城市，雖然近年來臨海工業(yè)有所發(fā)展,但是由于處于起步階段,短時期臨海特色工業(yè)難以形成主導(dǎo)地位。

二是管理體制不順,開發(fā)模式亟待完善。一方面,許多地方的沿海灘涂開發(fā)基本處于多頭開發(fā)、各自為政的局面,不同開發(fā)主體在機制、體制上有界限和利益關(guān)系的差異,小而全、大而全的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,難以形成合力,灘涂開發(fā)未形成總體格局,資源開發(fā)利用效率低下,浪費和破壞資源的現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面,現(xiàn)有沿海灘涂的開發(fā)模式是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下派生出來的開發(fā)模式,這種傳統(tǒng)的開發(fā)模式和開發(fā)機制已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求,及時轉(zhuǎn)變?yōu)┩块_發(fā)機制勢在必行。

三是開發(fā)經(jīng)營方式單一,經(jīng)濟(jì)和社會效益低下。目前鹽城灘涂開發(fā)基本還是采用落后的、廣種薄收的單一模式,農(nóng)副產(chǎn)品加工能力嚴(yán)重滯后,基本上是輸出原料或初級產(chǎn)品。現(xiàn)有灘涂開發(fā)企業(yè)、單位和項目普遍效益不佳,投資回報率低,其中一些虧損嚴(yán)重,甚至到了資不抵債、瀕臨破產(chǎn)的地步。沿海個別縣的財政僅為灘涂開發(fā)債務(wù)承擔(dān)的利息就達(dá)千萬元之多,已經(jīng)成為地方財政的沉重“包袱”。

四是投融資機制不完善,外向化程度低。鹽城沿海經(jīng)濟(jì)外向程度較低,自身投資以及吸引外來投資的能力不足,直接導(dǎo)致了沿海開發(fā)缺乏充足的資金支持,新品種的引進(jìn)和現(xiàn)有產(chǎn)品的深度開發(fā)工作都未能得到有效開展,海洋資源開發(fā)利用的廣度和深度不夠,傳統(tǒng)的種植業(yè)、漁業(yè)仍然居于主導(dǎo)地位,新興產(chǎn)業(yè)起步較慢,“港口”外向型經(jīng)濟(jì)和臨港工業(yè)沒有得到應(yīng)有的發(fā)展,沿海資源優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。

3.沿海開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性問題

江蘇沿海擁有世界級品質(zhì)的濕地生態(tài)旅游資源，對生態(tài)環(huán)境要求很高。如鹽城東部沿海45萬公頃海涂濕地，是太平洋西海岸亞洲大陸邊緣面積最大、原始生態(tài)保持最完好的海岸型濕地；濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)建有世界上第一個野生麋鹿保護(hù)區(qū)和國家級珍禽自然保護(hù)區(qū)，為聯(lián)合國人與自然生物圈成員。西部地處里下河地區(qū)腹地，大縱湖、九龍口、馬家蕩等湖泊水域面積近百平方公里，為典型的瀉湖型湖蕩濕地，被譽為“金灘銀蕩”、“魚米之鄉(xiāng)”。

但是，沿海開發(fā)對生態(tài)環(huán)境已造成一定的負(fù)面影響。首當(dāng)其沖的就是圍墾工程對沿海灘涂系統(tǒng)的影響。江蘇沿海灘涂圍墾區(qū)環(huán)境動力條件復(fù)雜，物種豐富，生態(tài)環(huán)境敏感，在這種情況下，迫切需要開展江蘇沿海灘涂圍墾區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵技術(shù)研究，以盡可能地減少對圍墾區(qū)域生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。圍墾工程將在短時間、較大范圍內(nèi)改變自然海岸格局，對沿海灘涂系統(tǒng)產(chǎn)生干擾，造成新的不平衡。不合理的灘涂圍墾開發(fā)活動更會對沿海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，如灘涂濕地減少、生態(tài)功能退化、環(huán)境污染、物種入侵以及對灘涂植物、底棲生物、浮游動物、近海魚類等產(chǎn)生較大的影響，這些生態(tài)環(huán)境問題將反過來制約江蘇沿海地區(qū)社會和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

另外，還有產(chǎn)業(yè)發(fā)展對海域的污染。沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局欠合理。一些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重視沿海大開發(fā)，看重的是沿海地區(qū)的環(huán)境容量，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)把高耗水、高污染的項目當(dāng)成沿海地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢。調(diào)查顯示，目前江蘇省沿海布設(shè)有省級以上開發(fā)區(qū)11個（連云港3個、鹽城2個、南通6個，2個為國家級、9個為省級），申報中的開發(fā)區(qū)21個，規(guī)劃面積合計620.16平方公里，已開發(fā)面積合計208.94平方公里。另外還有中小規(guī)模工業(yè)集中區(qū)近百個。這些開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)是化工園區(qū)，許多廣東、浙江以及江蘇省蘇南地區(qū)的部分重污染企業(yè)正在向沿海經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)一方面高唱沿海開發(fā)要環(huán)保優(yōu)先，另一方面擅自降低環(huán)境準(zhǔn)入門檻，引進(jìn)高耗水、高耗能、高污染項目，影響了沿海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

就黃海水域水質(zhì)來說，未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積為26490平方公里，其中較清潔海域面積11250平方公里，輕度污染海域面積7930平方公里，中度污染海域面積5160平方公里，嚴(yán)重污染海域面積2150平方公里。2009年3月，首次在江蘇呂泗發(fā)現(xiàn)零星滸苔。同年6月4日在江蘇省鹽城以東約100公里海域處發(fā)現(xiàn)漂浮滸苔，分布面積約6550平方公里，覆蓋面積約42平方公里。2010年6月28日，連云港市沿海海面的滸苔達(dá)到400多平方公里，在連云港市贛榆縣海州灣登陸。由于水質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，使得海洋生物資源逐漸減少。如啟東市海洋漁獲物比前十年下降了50%以上，2007年僅捕獲大黃魚387條，而在十年前，每年捕獲幾萬噸，現(xiàn)在在啟東市也很難吃到正宗的名揚中國的呂泗海蜇。據(jù)監(jiān)測結(jié)果顯示，蘇北淺灘生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康狀態(tài)，餌料浮游動物中的中華蜇水蚤、磷蝦已不能形成優(yōu)勢種群，相對上世紀(jì)80年代，餌料浮游動物生物量下降，底棲生物棲息密度和生物量偏低。

沿海開發(fā)的環(huán)境生態(tài)法規(guī)缺失。在江蘇沿海開發(fā)中，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)補償法等方面的政策法規(guī)還有待于建立；對污染的監(jiān)管體系還不完備。監(jiān)管不到位以及處罰過輕，產(chǎn)生“違法成本低，守法成本高”的想法，導(dǎo)致偷排現(xiàn)象屢禁不止；社會參與不足。社會公眾對環(huán)境保護(hù)所負(fù)有的義務(wù)和責(zé)任沒有足夠的意識，在環(huán)境保護(hù)中存在著“政府依賴癥”，生態(tài)文明意識有待提高。社會公眾參與平臺沒有搭建起來，環(huán)境信息的公開程度有限，不利于公眾的監(jiān)督。

 

促進(jìn)江蘇沿海灘涂資源合理開發(fā)利用的對策措施

 

1.促進(jìn)沿海灘涂濕地的保護(hù)與可持續(xù)利用

灘涂圍墾、圍海造地并不新鮮，歷史上不少地方都曾經(jīng)轟轟烈烈地做過，有的圍墾成果至今還在讓人們享受，但更多的已被證明是事倍功半，甚至對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，不得不退耕還海、退耕還灘。究其原因，主要在于當(dāng)時對沿海灘涂資源不是科學(xué)利用。

江蘇沿海海灘涂濕地總面積約占全國海岸濕地面積的1/4強，是中國、乃至全球中緯度地區(qū)連片面積最大、生態(tài)類型最為齊全和沖淤演變最復(fù)雜的典型灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)，一定要促進(jìn)沿海灘涂濕地的保護(hù)與可持續(xù)利用。

江蘇沿海現(xiàn)存灘涂濕地主要是1760年黃河奪淮入海，帶來大量泥沙逐步發(fā)育起來的。20世紀(jì)50年代以來，濱海濕地由自然為主的過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀祟惢顒佑绊憺橹鞯倪^程，大規(guī)模的圍墾導(dǎo)致濕地面積快速減少。

灘涂濕地具有多種生態(tài)服務(wù)功能，如：消浪促淤、保灘護(hù)岸、穩(wěn)定岸線、凈化水質(zhì)、改善水環(huán)境等。在支撐區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維系生物多樣性保護(hù)方面也發(fā)揮著十分重要的作用。目前由于人類的圍墾及農(nóng)業(yè)開發(fā)、魚蝦貝類過度捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工業(yè)發(fā)展和海堤修筑，導(dǎo)致了沿海灘涂濕地遭到了很大的破壞。具體表現(xiàn)在：大規(guī)模圍墾導(dǎo)致濕地面積快速減少。數(shù)據(jù)標(biāo)明，江蘇沿海地區(qū)累計喪失的沿海濕地相當(dāng)于沿海濕地總面積的一半。導(dǎo)致面積減小，板塊破碎。其他方面有：港口和道路建設(shè)對珍禽等保護(hù)物種的擾動增加；污染物排放不斷增加，環(huán)境污染加重；大規(guī)模開發(fā)導(dǎo)致景觀破碎、生境減少甚至喪失；外來物種入侵，影響生物多樣性；海平面上升加劇海岸侵蝕和淤漲減緩，導(dǎo)致濕地喪失。這眾多問題的核心就是濕地的保護(hù)與開發(fā)之間的矛盾。

要實現(xiàn)江蘇省沿海灘涂濕地保護(hù)與可持續(xù)利用，一要開展?jié)竦睾侠砝门c保護(hù)分區(qū)，實施嚴(yán)格的空間開發(fā)管制。重視灘涂濕地生態(tài)功能保護(hù)，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，平衡保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系。科學(xué)劃定生態(tài)—經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，實行有效的空間管制，對具有較高生態(tài)與環(huán)境功能的濕地進(jìn)行限制或禁止開發(fā)。二要加強對生物多樣性熱點地區(qū)的保護(hù)與修復(fù)。如：關(guān)鍵物種丹頂鶴空間分布的8個熱點區(qū)有灌東鹽場、射陽鹽場及灘涂、核心區(qū)及射陽蘆葦基地、四卯酉及王港、竹川墾區(qū)、東川墾區(qū)、笆斗墾區(qū)及灘涂、六灶灘涂。三要加大污染控制和環(huán)境治理力度，保護(hù)灘涂濕地生態(tài)環(huán)境。大力加強入海河道環(huán)境污染綜合整治，強化河口濕地的恢復(fù)和保護(hù)，切實控制河道入海污染物總量；合理空間布局和控制開發(fā)規(guī)模，嚴(yán)格控制保護(hù)區(qū)周邊工業(yè)企業(yè)和居民生活污染物排放；合理調(diào)整農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，控制面源污染。四要尊重自然規(guī)律，有序、有度地實施灘涂濕地圍墾，重視圍墾土地開發(fā)配套，大力提高圍墾土地的集約利用率，實現(xiàn)灘涂濕地的可持續(xù)利用。五要實施港口、城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)三位一體的據(jù)點集聚式開發(fā)，預(yù)留足夠的開敞和生態(tài)空間，大力發(fā)展生態(tài)旅游、港口物流等第三產(chǎn)業(yè)。六要加強灘涂濕地演變和開發(fā)生態(tài)效應(yīng)的動態(tài)監(jiān)測與跟蹤研究，著力推進(jìn)海岸帶綜合管理。在自然和人為因素的雙重作用下，江蘇沿海灘涂濕地與近海水道沖淤變動頻繁、復(fù)雜，加強固定斷面和點位長期監(jiān)測與研究刻不容緩；加強灘涂圍墾方式與技術(shù)以及灘涂濕地開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響研究；重視海岸侵蝕、風(fēng)暴潮、赤潮等海岸災(zāi)害演變、海平面上升影響和防控研究；加強南黃海輻射沙洲群成陸過程和開發(fā)保護(hù)方式研究；強化灘涂濕地資源開發(fā)管理體制、資源有償使用和生態(tài)補償制度研究，大力推進(jìn)海岸帶綜合管理。

2.利用沿海地區(qū)灘涂資源建設(shè)糧食生產(chǎn)基地

土地資源的稀缺性與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地的剛性需求，決定了保障發(fā)展與保護(hù)耕地始終是擺在我們面前的一道難題。

土地后備資源豐富是江蘇沿海地區(qū)獨特的區(qū)位優(yōu)勢，南起園坨角至北繡針河口的連綿953.9公里的黃海之濱的海岸線，擁抱著沿海淤漲的土地。1995年土地詳查匯總，全省沿海灘涂面積60.06萬公頃，其中潮上帶26萬多公頃，除已圍墾的以外，潮上帶70％為等墾面積。2007年灘涂面積淤漲到68.73萬公頃，12年凈增8.67萬公頃，其中潮上帶總面積29.52萬公頃，已圍26.67萬公頃土地，按國家規(guī)劃的灘涂開發(fā)60%作為農(nóng)業(yè)用地、20%作為生態(tài)用地、20%作為建設(shè)用地計算，可開發(fā)的農(nóng)業(yè)用地約占江蘇沿海地區(qū)現(xiàn)存耕地面積的12%。其土壤、水文和氣候條件也是別處無法可比的：絕大部分是沖積平原，境內(nèi)地勢平坦、土地肥沃，水資源豐富，水網(wǎng)密布，河道縱橫，為農(nóng)業(yè)灌溉和漁業(yè)發(fā)展提供了得天獨厚的條件；位于中緯度地帶，屬于北亞熱帶向暖溫帶過渡區(qū)，是海洋性氣候，季風(fēng)明顯，四季分明，雨水充沛，自然災(zāi)害較少。

首先，在發(fā)展沿海灘涂養(yǎng)殖業(yè)、近海養(yǎng)殖及捕撈業(yè)、外海和遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)的同時，要發(fā)展圍墾灘涂墾殖業(yè)。江蘇沿海地區(qū)潮上帶天然植被茂密，大約經(jīng)過10年的生態(tài)式循環(huán)農(nóng)業(yè)就能成為糧、棉基地，其他特色農(nóng)業(yè)或海水產(chǎn)品基地的發(fā)展會更快，這將成為我國特別是江蘇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最大經(jīng)濟(jì)增長點。

其次，要發(fā)展海積平原的農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)。江蘇沿海地區(qū)地域優(yōu)勢明顯，氣候宜人，地處長江、淮河和沂沭泗河流域的最下游。區(qū)內(nèi)除連云港境內(nèi)有少量山丘外，都是長期淤圍形成的平原墾區(qū)演化而來的海積平原區(qū)，地勢平坦，地面高程多在2.0～4.0米左右。堤內(nèi)老墾區(qū)主要分布著潮土類土壤。土壤鹽分、土壤養(yǎng)分和土壤物理性質(zhì)除新墾區(qū)和堤外灘涂外，已具備良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。江海平原的農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)可以發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧棉油產(chǎn)業(yè)、高效特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)。

目前影響沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素主要是土地、資本和人才。江蘇沿海地區(qū)人均耕地0.093公頃，該地區(qū)仍然有65%的中低產(chǎn)田，即86.68萬公頃的中低產(chǎn)田；土地后備資源豐富，已圍26.67萬公頃的灘涂開發(fā)60%作為農(nóng)業(yè)用地可達(dá)到16萬公頃，農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆５褲摿ν诰虺鰜恚枰度氪罅康馁Y本，且這種投資周期長、見效慢、效益低。土地除了稀缺性和細(xì)碎化因素制約外，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度也不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要：目前土地流轉(zhuǎn)費已達(dá)到每公頃18000元左右，這使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營變成了資本租地經(jīng)營，成都的“雙放棄”經(jīng)驗值得總結(jié)完善和推廣。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了對新的融資渠道和方式的探索，特別是利用資本市場和社會資金積極參與農(nóng)業(yè)。可其中除了靠第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大起來的這一部分懂一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也與時俱進(jìn)地簡單復(fù)制了一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目外，其他從二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過來想投資農(nóng)業(yè)的又大多不懂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，由此就帶來了影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的人才和技術(shù)問題。只有土地、資本和人才的合理和優(yōu)化配置，才能獲得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的又好又快發(fā)展。

3.利用沿海地區(qū)灘涂資源提供建設(shè)用地

利用沿海地區(qū)灘涂資源提供建設(shè)用地，是加快沿海地區(qū)發(fā)展的重要條件之一。如南通市2010年當(dāng)年完成圍墾17.4萬畝，其中，啟東濱海工業(yè)園累計完成圍墾面積4.05萬畝，如東開發(fā)區(qū)累計完成圍墾面積3.5萬畝，海安縣累計完成圍墾面積3.7萬畝，為濱海工業(yè)園區(qū)提供了大量建設(shè)用地。

但是，利用沿海地區(qū)灘涂資源提供建設(shè)用地，既是江蘇沿海開發(fā)中的利好，也對我們提出挑戰(zhàn)：根據(jù)《規(guī)劃》要求，沿海圍填形成的土地資源，“農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地、建設(shè)用地分別占圍填面積的60%、20%和20%左右”。因此在實際操作中，灘涂開發(fā)中工業(yè)用地劃撥與農(nóng)業(yè)用地及生態(tài)濕地留存比例及置換是矛盾的。許多地方提出建議適當(dāng)放寬沿海土地政策。如南通由于歷史上沿海港口基礎(chǔ)設(shè)施及臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，圍墾灘涂用于項目建設(shè)才剛剛起步，如果嚴(yán)格按20%比例限制，沿海建設(shè)用地將存在較大缺口。

如果完全按照規(guī)劃執(zhí)行，基層政府就必須放棄一些眼前利益；如果將新圍灘涂置換再出售，雖可獲得豐厚得多的回報，但與國家戰(zhàn)略相違。如何從江蘇沿海可匡圍灘涂資源豐富以及近期建設(shè)項目劇增的實際出發(fā)，在確定沿海灘涂開發(fā)規(guī)劃和進(jìn)行灘涂圍墾審批時，在圍墾指標(biāo)上給予適當(dāng)傾斜，在建設(shè)用地比例上給予適當(dāng)放寬，又使發(fā)展目標(biāo)之間的沖突不影響區(qū)域整體實力的提升，對江蘇沿海開發(fā)是一個新的考量。

（本文為江蘇省社會科學(xué)基金項目（項目編號：11EYD043）研究階段成果）