國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)管理體制創(chuàng)新研究——基于蘇北區(qū)域合作視野下的示范區(qū)建設(shè)系列研究之六

示范區(qū)管理體制創(chuàng)新的必要性

 

1.示范區(qū)構(gòu)成板塊缺少一個(gè)整體管理機(jī)構(gòu)

 

國家戰(zhàn)略的示范區(qū)，由徐圩新區(qū)和連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、連云港國際商務(wù)中心、連云港區(qū)、連云港保稅物流中心五個(gè)板塊組成。這五個(gè)板塊都是獨(dú)立主體，其中連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是副廳級建制，連云港港口集團(tuán)、徐圩新區(qū)、金海、金港灣是直接歸口市政府的功能區(qū)，連云港國際商務(wù)中心、連云港保稅物流中心是由多家主體共同管理。另外，上述區(qū)域中，“大區(qū)”套“小區(qū)”，“區(qū)”中有“區(qū)”，如徐圩新區(qū)規(guī)劃布局確定為“一區(qū)七園”，國家級開發(fā)區(qū)建設(shè)“五園五中心”，其中的“國家新能源產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化示范園”內(nèi)又設(shè)立新能源示范區(qū)、高科技中小企業(yè)示范區(qū)、中外高端人才培訓(xùn)區(qū)三個(gè)區(qū)。示范區(qū)的五個(gè)構(gòu)成板塊中任何一個(gè)獨(dú)立主體都難以有效管理和協(xié)調(diào)示范區(qū)的其他主體。

 

國家戰(zhàn)略區(qū)域分散造成規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，如果沒有一個(gè)級別更高更強(qiáng)勢的管理機(jī)構(gòu)，很難想象能協(xié)調(diào)好示范區(qū)。隨著建設(shè)發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，將可能會出現(xiàn)示范區(qū)五個(gè)構(gòu)成板塊之間重復(fù)建設(shè)和過度競爭，資源難以得到合理有效配置，難以形成整體效應(yīng)。盡管競爭是提高效率重要的途徑，然而過度競爭也是降低效率的致命方式。

 

2.示范區(qū)缺少行政資源支持

 

示范區(qū)的幾個(gè)構(gòu)成板塊行政區(qū)劃在連云區(qū)，但其與所在行政區(qū)連云區(qū)相對獨(dú)立，各自為政，缺少行政資源支持，影響發(fā)展運(yùn)行。一是經(jīng)濟(jì)政策和審批權(quán)限不統(tǒng)一，行政效率低。前者擁有財(cái)力優(yōu)勢，但不掌握土地等要素；后者擁有行政資源，但缺乏財(cái)力支撐，造成土地、資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素流動不暢。二是機(jī)構(gòu)重疊，管理協(xié)調(diào)難度較大，運(yùn)行成本高。如新成立的徐圩新區(qū)雖然機(jī)構(gòu)很精簡，但仍然設(shè)立黨政辦公室、黨群工作部（人力資源局）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、財(cái)政局、政策研究室、社會事業(yè)局、監(jiān)察室、投資服務(wù)中心、社會事業(yè)服務(wù)中心、總工辦、招投標(biāo)辦、招商局（一局、三局）、外聯(lián)辦等機(jī)構(gòu)，連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)比徐圩新區(qū)更多。這些機(jī)構(gòu)與連云區(qū)的機(jī)構(gòu)是重疊的。

 

3.示范區(qū)建設(shè)存在“先導(dǎo)區(qū)”與“核心資源”“第一需求”的現(xiàn)實(shí)沖突

 

在《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》中，確定“以徐圩新區(qū)為先導(dǎo)區(qū)”。但是，在示范區(qū)包括徐圩新區(qū)和連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、連云港國際商務(wù)中心、連云港區(qū)、連云港保稅物流中心的766平方公里區(qū)域面積中，連云港港是中西部地區(qū)參與經(jīng)濟(jì)全球化，發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)的重要依托，是核心資源；對陸橋沿線地區(qū)主要城市及口岸、企業(yè)的調(diào)研也顯示，在中西部的需求層次中，港口資源是第一需求。因此，需要建設(shè)一個(gè)以高效的管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌安排示范區(qū)建設(shè)的重大事項(xiàng)。

 

4.示范區(qū)的行政主體資格不明確，存在明顯法律障礙

 

示范區(qū)在行政主體資格上不是一級地方政府、不是人民政府的派出機(jī)關(guān)、不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)、不是“行政機(jī)關(guān)委托的組織”，即使通過地方條例其行政主體資格得到確認(rèn)，卻仍然在運(yùn)行過程中存在兩個(gè)不周延：管轄區(qū)域不周延和授權(quán)范圍不周延。前者是示范區(qū)的任意擴(kuò)區(qū)，后者則是包括授權(quán)示范區(qū)進(jìn)行社會管理等方面。

 

示范區(qū)管理體制創(chuàng)新的可行性

 

1.示范區(qū)現(xiàn)行區(qū)域存在空間依賴關(guān)系

 

無論從自然地理、人文脈絡(luò)、交通體系，還是從經(jīng)濟(jì)文化的內(nèi)在聯(lián)系和整體融合上看，示范區(qū)現(xiàn)行區(qū)域存在一種空間依賴關(guān)系，以港口為依托的示范區(qū)現(xiàn)行區(qū)域正在逐步形成一個(gè)特定的經(jīng)濟(jì)地域系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)是以港口為龍頭，沿海為軸線，人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流等為表現(xiàn)形式，其內(nèi)部構(gòu)成相互聯(lián)系的示范區(qū)的有機(jī)整體。

 

在示范區(qū)766平方公里區(qū)域面積中，徐圩新區(qū)、連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、連云港國際商務(wù)中心、連云港區(qū)、連云港保稅物流中心五個(gè)板塊功能各異，分別有著不同的資源稟賦條件、發(fā)展基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)特征，存在著不同的比較優(yōu)勢，子區(qū)域在區(qū)域整體發(fā)展中分別有著最適合于自己的角色（功能）分工、發(fā)展方向和發(fā)展重點(diǎn)。

 

港口作為核心要素對其他板塊具有拉動效應(yīng)。港口在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著重要角色，起到內(nèi)引外聯(lián)的橋梁及紐帶作用，港口經(jīng)濟(jì)通過前向及后向關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)鏈向其他板塊延伸和拓展，帶動系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；港口功能的不斷提升與發(fā)展能促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。港口板塊與其他板塊之間相互依存，密不可分，協(xié)同發(fā)展。

 

空間依賴關(guān)系是推進(jìn)示范區(qū)管理體制創(chuàng)新的重要依據(jù)。從理論層面講，示范區(qū)管理體制創(chuàng)新，就是探索在示范區(qū)進(jìn)入國家戰(zhàn)略大背景下實(shí)現(xiàn)子區(qū)域之間的科學(xué)合理的分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、最優(yōu)整體效益與最大個(gè)體（子區(qū)域）效益的高度統(tǒng)一的目標(biāo)的路徑，通過有效的空間組織形式，把分散于連云區(qū)的相關(guān)資源和要素聯(lián)結(jié)起來，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動能夠優(yōu)勢互補(bǔ)，形成節(jié)約經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生特有的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)互利雙贏。

 

2.示范區(qū)管理體制創(chuàng)新不需要大的區(qū)劃調(diào)整

 

示范區(qū)的設(shè)立，客觀上將連云區(qū)的行政區(qū)域推到了國家戰(zhàn)略的位置上，使連云區(qū)的地理區(qū)位發(fā)生了質(zhì)的變化，成為其他區(qū)域難以替代的空間，在示范區(qū)的管理體制創(chuàng)新中具有特殊功能。

 

改革開放的實(shí)踐證明，各自為政和各自建設(shè)不利于統(tǒng)一的建設(shè)和管理，在一個(gè)小的區(qū)域范圍內(nèi)，功能是應(yīng)該有所分工的，不能大家要干什么都干什么，或者大家都去招商引資，都去搞稅多利大的產(chǎn)業(yè)，這樣的結(jié)果就是不利于可持續(xù)發(fā)展，尤其是連云港未來要建設(shè)成國際性海港城市，必須要有一個(gè)統(tǒng)一的行政管理體制，這樣政令才能暢通，才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，產(chǎn)生疊加效應(yīng)。

 

事實(shí)上，隨著示范區(qū)進(jìn)入國家戰(zhàn)略，連云港的開發(fā)開放實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，需要一個(gè)體制支撐，尤其是需要一個(gè)協(xié)調(diào)性很強(qiáng)、效率很高又能統(tǒng)一協(xié)調(diào)資源的體制來支撐。另一方面，示范區(qū)的開發(fā)開放是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，不是簡單的經(jīng)濟(jì)或者某一個(gè)項(xiàng)目的開發(fā)開放。就他的系統(tǒng)性來說，也需要一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)，來統(tǒng)攬這個(gè)整體的開發(fā)開放，連云區(qū)的行政資源應(yīng)該為示范區(qū)的建設(shè)發(fā)揮積極作用。

 

在我國許多地區(qū)，一種被認(rèn)為是最簡單、最直接的解決辦法是，調(diào)整行政區(qū)劃，將新區(qū)內(nèi)既有行政區(qū)變?yōu)樾聟^(qū)的下級機(jī)構(gòu)，有效整合資源，避免惡性競爭。

 

示范區(qū)的管理體制創(chuàng)新不需要調(diào)整區(qū)劃，可以沿用原有行政區(qū)體制框架和功能區(qū)現(xiàn)有格局，將避免許多由于區(qū)劃調(diào)整帶來的負(fù)面影響，具有客觀上的可行性。

 

示范區(qū)管理體制創(chuàng)新的基本構(gòu)架

 

1.管理體制創(chuàng)新原則

 

（1）要素優(yōu)化配置原則。新體制要有利于實(shí)現(xiàn)促進(jìn)資源要素在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。示范區(qū)五個(gè)板塊的行政體制把示范區(qū)分割成相互獨(dú)立的五個(gè)行政區(qū)，而資源要素稟賦在不同的行政區(qū)體現(xiàn)出很大的差異性，這種差異性嚴(yán)重制約行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場空間，從而制約了這些板塊經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。管理體制創(chuàng)新要能夠打破行政區(qū)的界限，促進(jìn)資源要素在整體范圍內(nèi)的無阻礙流動和優(yōu)化配置，最大程度地突破行政區(qū)資源要素瓶頸約束，最大限度地提高資源要素的利用效率。只有示范區(qū)內(nèi)資源要素的互通有無、充分利用和優(yōu)化配置，示范區(qū)建設(shè)才能建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上。

 

（2）發(fā)揮比較優(yōu)勢原則。新體制要有利于充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)各板塊的共同發(fā)展。比較優(yōu)勢就是市場，就是競爭力，就是效益。示范區(qū)五個(gè)板塊由于功能不同，各板塊形成了自己的比較優(yōu)勢。其中，連云港港口作為新亞歐大陸橋東方橋頭堡的主要依托，不僅是連云港的特有優(yōu)勢，也是整個(gè)示范區(qū)具有“綱舉目張”效應(yīng)的核心優(yōu)勢。保護(hù)好、發(fā)揮好這些比較優(yōu)勢，形成市場的合理分工，促進(jìn)各板塊比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮，是促進(jìn)示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要保證。通過有效的制度安排，共建共用示范區(qū)，有利于發(fā)揮各板塊作用，更好地服務(wù)中西部地區(qū)發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，提升我國整體對外開放水平；有利于促進(jìn)資源的跨區(qū)域合理流動和優(yōu)化配置，發(fā)揮東中西部地區(qū)的比較，推動?xùn)|部與中西部地區(qū)在更寬領(lǐng)域、更高層次上開展交流與合作。

 

（3）精簡效能原則。新體制要顯著提高行政效能，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢。管理體制創(chuàng)新要切實(shí)構(gòu)建精簡高效的管理機(jī)構(gòu)，減少管理層級，解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的問題，顯著提高行政效能，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢。堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力轉(zhuǎn)變職能，整合機(jī)構(gòu)，減少層級，提高效率，積極探索大部門管理體制，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。切實(shí)增強(qiáng)示范區(qū)發(fā)展活力，堅(jiān)持新區(qū)的事新區(qū)辦，給予新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

 

2.管理體制結(jié)構(gòu)模式

 

（1）管理體制結(jié)構(gòu)模式選擇。示范區(qū)管理體制創(chuàng)新，本研究提出采取“雙層結(jié)構(gòu)”模式，實(shí)行開發(fā)功能區(qū)與行政區(qū)的分離配置，協(xié)調(diào)運(yùn)作。

 

所謂雙層結(jié)構(gòu)模式，即示范區(qū)5個(gè)構(gòu)成主體與連云區(qū)合并，成立“副市級”行政體制的連云新區(qū)，同時(shí)成立五大功能區(qū)黨組和管委會，社會管理職能機(jī)構(gòu)與5個(gè)構(gòu)成主體在統(tǒng)一區(qū)域上重疊設(shè)置，即兩個(gè)系統(tǒng)分別都覆蓋整個(gè)連云新區(qū)，但各自在數(shù)量和界限上都不重合，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)域更多按照經(jīng)濟(jì)規(guī)則予以劃分，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展；社會管理區(qū)域則按照傳統(tǒng)格局分別設(shè)置。

 

示范區(qū)5個(gè)構(gòu)成主體與連云區(qū)合并的目標(biāo)在于，行政區(qū)負(fù)責(zé)總體戰(zhàn)略性事務(wù)，統(tǒng)一規(guī)劃管理，擴(kuò)大開發(fā)載體和強(qiáng)化社會發(fā)展；而在各功能區(qū)則充分授權(quán)，調(diào)動其發(fā)展積極性，既保證全區(qū)域有共同發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，也充分發(fā)揮各功能區(qū)的開發(fā)積極性和主動性。同時(shí)，防止由于功能交合、理念碰撞等原因面臨體制復(fù)歸的危險(xiǎn)，突出開發(fā)導(dǎo)向。

 

（2）管理體制結(jié)構(gòu)模式運(yùn)作。撤銷現(xiàn)有的徐圩新區(qū)、開發(fā)區(qū)工委、管委會，撤銷連云區(qū)現(xiàn)行建制，建立新的示范區(qū)行政區(qū)——“副市級”建制的連云新區(qū)（示范區(qū)管委會）。連云新區(qū)轄連云區(qū)、徐圩新區(qū)、開發(fā)區(qū)全境。贛榆縣沿海的部分區(qū)域劃入示范區(qū)行政區(qū)范圍。連云新區(qū)保留徐圩新區(qū)、開發(fā)區(qū)牌子，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、三塊牌子。

 

所謂“副市級”新區(qū)，是基于新區(qū)在行政級別上的表述，其背后所體現(xiàn)的：一是在中國的區(qū)域和城市發(fā)展中，由于行政權(quán)力對資源配置的決定性作用，一個(gè)新區(qū)的行政級別的確立在很大程度上將影響甚至決定該地區(qū)的發(fā)展前景；二是代表了這些新區(qū)在所在區(qū)域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展中被賦予戰(zhàn)略性意義。

 

構(gòu)建精簡高效的管理機(jī)構(gòu)。建立連云新區(qū)區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)；按照大部制要求，將原有管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效整合，以職責(zé)定機(jī)構(gòu)，以崗位定編制，減少管理層級，解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等問題。

 

組建兩類連云新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。一類是城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，即原有海州灣、墟溝、連云、連島、板橋、云山、朝陽、猴嘴、宿城、高公島等十個(gè)街道辦事處，主要行使社會管理職能；另一類是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)《國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)總體方案》要求，以示范區(qū)五個(gè)構(gòu)成板塊為依托，將連云新區(qū)劃分五個(gè)示范區(qū)功能區(qū)，并設(shè)立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)。

 

以連云新城、國際商務(wù)中心和云湖為依托，設(shè)立商務(wù)服務(wù)功能區(qū)黨組和管委會。重點(diǎn)發(fā)展金融、保險(xiǎn)、商務(wù)商貿(mào)、文化娛樂、會展旅游等產(chǎn)業(yè)。中心商務(wù)區(qū)努力建設(shè)成為地區(qū)金融中心、國際貿(mào)易中心、信息服務(wù)中心、國際性文化娛樂中心，高品質(zhì)的國際化生態(tài)宜居城區(qū)。

 

以連云港港、金港灣國際物流園區(qū)為依托，整合相關(guān)的物流園區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，設(shè)立海港物流產(chǎn)業(yè)功能區(qū)黨組和管委會。加強(qiáng)物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展海洋運(yùn)輸、國際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、保稅倉儲、分撥配送及與之配套的中介服務(wù)業(yè)，形成貨物能源儲運(yùn)、商品進(jìn)出口保稅加工和綜合性的國際物流基地。建設(shè)進(jìn)口資源加工基地。鼓勵(lì)利用臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)與中西部地區(qū)進(jìn)口資源深加工企業(yè)合作，建設(shè)石油化工、有色金屬、精品鋼材等加工基地，降低物流成本，形成緊密型產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)中西部地區(qū)企業(yè)參與國際市場競爭的能力。建設(shè)出口產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，利用現(xiàn)有港口條件，大力發(fā)展海鐵聯(lián)運(yùn)，鼓勵(lì)中西部地區(qū)外向型企業(yè)在示范區(qū)建設(shè)出口產(chǎn)品加工分裝裝備制造出口組裝等專業(yè)化生產(chǎn)加工基地，為大陸橋沿線地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供配套服務(wù)。

 

以徐圩新區(qū)為依托，整合贛榆臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、灌云臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)，設(shè)立臨港產(chǎn)業(yè)功能區(qū)黨組和管委會。以世界級重化工業(yè)為核心的具有持續(xù)競爭力的工業(yè)區(qū)域，重點(diǎn)發(fā)展以石油化工、冶金鋼鐵、重型裝備制造、港口物流等4大主導(dǎo)功能。

 

以連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為依托，設(shè)立先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)黨組和管委會。以已形成的“五園五中心”為建設(shè)載體，重點(diǎn)發(fā)展新能源、新醫(yī)藥、新材料、新型裝備制造產(chǎn)業(yè)；積極拓展新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。積極培育與物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈緊密關(guān)聯(lián)的硬件、軟件、系統(tǒng)集成及運(yùn)營服務(wù)等產(chǎn)業(yè)；適應(yīng)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的新趨勢，力爭在節(jié)能、廢水處理、固廢資源化、環(huán)保監(jiān)測裝備、環(huán)保新材料等方面引進(jìn)一批新項(xiàng)目。建設(shè)“中日（連云港）生態(tài)科技園”。

 

以連島旅游度假區(qū)為依托，整合高公島、宿城、前三島、秦山島等資源，作為示范區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)聚集功能區(qū)，設(shè)立海濱休閑旅游區(qū)黨組和管委會，重點(diǎn)培育“生活性服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)性旅游產(chǎn)業(yè)鏈”兩大產(chǎn)業(yè)鏈，吸引眾多高端、高質(zhì)、高新的旅游項(xiàng)目。主要發(fā)展海島、游艇等休閑旅游產(chǎn)業(yè)，郵輪；落實(shí)國家規(guī)劃提出的“將連云港建成國際知名的海濱旅游城市”、“以連云港為基地開發(fā)日韓海上旅游航線”，快速拓展高端旅游業(yè)。

 

另外，設(shè)立飛地型開發(fā)區(qū)。研究實(shí)施中西部地區(qū)在示范區(qū)設(shè)區(qū)中區(qū)、園中園，采取委托管理、投資合作等多種方式參與示范區(qū)建設(shè)，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，積極探索加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作和共建共享基礎(chǔ)設(shè)施的新模式。特別是“區(qū)中區(qū)”、“園中園”的政策，既是江蘇省委、省政府給示范區(qū)政策中的主要亮點(diǎn)，也是沿線省區(qū)普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題。這方面一定要有充足的準(zhǔn)備，否則，示范區(qū)建設(shè)可能會很被動。同時(shí)研究、制定配套的政策。

 

示范區(qū)正處于規(guī)劃建設(shè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)非常艱巨，具有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，招商引資、建立先進(jìn)制造業(yè)基地和國際航運(yùn)中心和物流中心的任務(wù)，采取功能區(qū)管委會體制，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，這種選擇符合連云港實(shí)際。

 

（3）構(gòu)建新的運(yùn)行機(jī)制。上述模式中，行政區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)不重疊，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與社會管理區(qū)在空間上復(fù)合交叉，形成整體推進(jìn)、重點(diǎn)聚焦、相互促進(jìn)的發(fā)展格局。在運(yùn)行機(jī)制方面，賦予連云新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。在連云港市權(quán)限范圍內(nèi)，連云新區(qū)能辦的事，由連云新區(qū)自己決定，市里支持先行先試。連云新區(qū)需要報(bào)送國家、省的審批事項(xiàng)，市有關(guān)職能部門不再審批，按程序報(bào)送。市和連云新區(qū)職能部門比照示范區(qū)、國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)現(xiàn)有審批權(quán)限，授予其他功能區(qū)相應(yīng)審批權(quán)，使連云新區(qū)具有率先改革、率先發(fā)展的體制機(jī)制優(yōu)勢。

 

3.基本特點(diǎn)

 

（1）實(shí)現(xiàn)兩個(gè)結(jié)合。一是統(tǒng)分結(jié)合。“統(tǒng)”，就是統(tǒng)得起來，比如規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、招商政策、土地資源等等，這些能夠統(tǒng)的都要統(tǒng)起來，要在示范區(qū)建設(shè)的整體思路中來推進(jìn)。“分”，就是各個(gè)開發(fā)主體、功能區(qū)分別發(fā)揮自己的優(yōu)勢，而且把這種優(yōu)勢發(fā)揮到極致。

 

二是虛實(shí)結(jié)合：“虛”，就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)區(qū)域發(fā)展的概念，而不是一個(gè)行政命令的概念。實(shí)，就是凡有利于整體推進(jìn)示范區(qū)開發(fā)建設(shè)的，都可以將其統(tǒng)起來，把其做實(shí)，如合作開發(fā)。

 

（2）突出三個(gè)功能：一是產(chǎn)業(yè)對接。圍繞產(chǎn)業(yè)配套、勞動力市場建設(shè)等開展有效的合作，引導(dǎo)新區(qū)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)向周邊區(qū)域有序轉(zhuǎn)移，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，帶動周邊地區(qū)共同發(fā)展；把新區(qū)的政策效應(yīng)向區(qū)縣延伸，進(jìn)一步拓展市區(qū)的發(fā)展空間。以資本為紐帶，以功能區(qū)管委會、各行政區(qū)之間采取控股、參股并輔之一定的行政手段進(jìn)行制度化整合，形成利益共享、共同推進(jìn)的開發(fā)模式。在不觸及各自行政區(qū)劃的情況下，成立控股公司進(jìn)行開發(fā)。通過上述開發(fā)創(chuàng)新機(jī)制，探索一條新的開發(fā)和管理道路。

 

二是功能延伸。從本質(zhì)意義而言，示范區(qū)是不同于一般區(qū)域的特殊區(qū)域，它是通過非均衡的資源集聚形成一個(gè)異質(zhì)化的區(qū)域，集聚要素夠快夠多，則其形成一個(gè)增長極，帶動整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。在資源的極化過程中，政策是初始發(fā)展中非常重要的一個(gè)資源，政府的力量仍滲透于各個(gè)領(lǐng)域，根據(jù)區(qū)域優(yōu)劣勢分析，通過順勢而為的政策聚焦是打破區(qū)域均質(zhì)發(fā)展，培育區(qū)域增長極，推動區(qū)域整體發(fā)展的關(guān)鍵。

 

管理體制的整合，重要的一個(gè)目標(biāo)在于將國家戰(zhàn)略的優(yōu)惠政策覆蓋到整合后的區(qū)域，要加快優(yōu)惠政策的梳理，研究如何使整個(gè)連云新區(qū)享受到國家戰(zhàn)略的優(yōu)惠政策，加快優(yōu)惠政策的延伸、覆蓋。提升示范區(qū)的政策、示范區(qū)構(gòu)成板塊中國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流中心等特殊區(qū)域的輻射功能，將整個(gè)連云港沿海地區(qū)作為一個(gè)整體。同時(shí)，加強(qiáng)電子口岸建設(shè)，完善大通關(guān)體系，強(qiáng)化跨區(qū)域口岸直通與合作，中西部大宗貨物進(jìn)出提供一流服務(wù)；面向內(nèi)陸城市設(shè)立“無水港”，將連云港港口岸服務(wù)功能延伸到內(nèi)陸腹地，減少通關(guān)時(shí)間，降低物流成本。此外，積極努力，通過有關(guān)渠道建議我國與中西亞國家聯(lián)合簽署通過連云港港出海協(xié)議，進(jìn)一步發(fā)揮對周邊國家的服務(wù)作用。

 

三是統(tǒng)籌規(guī)劃。示范區(qū)的規(guī)劃是關(guān)于未來一個(gè)時(shí)期示范區(qū)的重要產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目、重大體制、重要基礎(chǔ)設(shè)施等的統(tǒng)一布局和整體安排，是推進(jìn)建設(shè)的重要依據(jù)和支撐。要立足連云港的資源特點(diǎn)、區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展條件，高起點(diǎn)規(guī)劃、高水平建設(shè)、高效益開發(fā)、統(tǒng)籌推進(jìn)港產(chǎn)城發(fā)展。加強(qiáng)規(guī)劃、政策、項(xiàng)目三個(gè)對接，做到目標(biāo)細(xì)化、規(guī)劃深化、項(xiàng)目具體化。處理好政策創(chuàng)新與項(xiàng)目配套的關(guān)系。做好對接工作，用足用好國家的政策。制定地方配套政策措施，形成政策的集成效應(yīng)，如加快連云港出口加工區(qū)與保稅物流園區(qū)的布局和功能調(diào)整，積極向上爭取盡快設(shè)立保稅港區(qū)；要搞好政策細(xì)化，中央、省里的政策出臺后，要迅速制定操作性強(qiáng)的配套措施和實(shí)施細(xì)則，使政策落地、到位。要把爭取政策和爭取項(xiàng)目結(jié)合起來，使政策落到項(xiàng)目上，落實(shí)到資金和各類要素的投入上，增強(qiáng)發(fā)展動力。處理好重大項(xiàng)目與配套項(xiàng)目的關(guān)系。重大項(xiàng)目是示范區(qū)建設(shè)的生命力所在，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有龍頭帶動作用。一定要把精力放在招引、推進(jìn)已列入計(jì)劃的重大項(xiàng)目上，發(fā)揮集聚效應(yīng)。引進(jìn)龍頭型、基地型項(xiàng)目，上下游配套延伸項(xiàng)目構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)鏈和特色產(chǎn)業(yè)基地。同時(shí)，要結(jié)合實(shí)際抓上下游配套產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)業(yè)鏈。

 

（3）強(qiáng)化四個(gè)帶動：一是以新區(qū)層面的機(jī)構(gòu)整合帶動駐區(qū)機(jī)構(gòu)的整合。通過行政管理機(jī)構(gòu)的整合促進(jìn)各區(qū)域的合作交流，并由此促進(jìn)相關(guān)駐區(qū)職能機(jī)構(gòu)的整合，方便企業(yè)運(yùn)作，加快開發(fā)區(qū)發(fā)展。

 

二是以資產(chǎn)聯(lián)動帶動資源聯(lián)動。強(qiáng)化資產(chǎn)利益的市場結(jié)合，充分發(fā)揮國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流中心等品牌優(yōu)勢，連云港及連云港整個(gè)沿海地區(qū)的空間優(yōu)勢，通過共同規(guī)劃、共同招商等形式密切聯(lián)系，增進(jìn)認(rèn)識，并通過互持股份，相互注資等形式實(shí)現(xiàn)雙贏，多贏發(fā)展。如臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃范圍非新區(qū)管轄區(qū)域與新區(qū)稅收收入，在確定基數(shù)的基礎(chǔ)上，新增稅收收入由新區(qū)與非新區(qū)管轄區(qū)域所在縣（區(qū)）實(shí)行比例分成。通過具體的財(cái)稅等利益的分配機(jī)制，使得新區(qū)與規(guī)劃范圍非新區(qū)管轄區(qū)域內(nèi)其他現(xiàn)有的利益主體之間的利益關(guān)系的協(xié)調(diào)可以機(jī)制化。

 

三是以產(chǎn)業(yè)共同招商帶動區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。新區(qū)內(nèi)各功能區(qū)與周邊街鎮(zhèn)在新的體制框架下聯(lián)動發(fā)展。可參考上海浦東新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、無錫等的經(jīng)驗(yàn)，在不影響功能區(qū)加快發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級的前提下，可與周邊街鎮(zhèn)建立統(tǒng)一招商機(jī)制，按照項(xiàng)目的得分高低安排落地區(qū)域。

 

四是以先發(fā)優(yōu)勢帶動示范區(qū)品牌、理念和管理的輸出。管理體制的整合，從某種程度上說是國家戰(zhàn)略區(qū)域品牌、理念、政策和管理對連云區(qū)、整個(gè)連云港沿海地區(qū)的輸出。國家級園區(qū)既要在內(nèi)部做大做強(qiáng)，又要積極走出去，在充分歷練各功能區(qū)的市場化集成服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，加快服務(wù)區(qū)域、服務(wù)中西部地區(qū)的能力和步伐。

 

示范區(qū)管理體制創(chuàng)新是一個(gè)動態(tài)過程，需要不斷深化研究，如飛地型開發(fā)區(qū)的功能定位優(yōu)化整合，如何在稅收、國資增值上協(xié)調(diào)好分配關(guān)系，通過管理體制的優(yōu)化，使得園區(qū)既能保持發(fā)展積極性，又能在共同目標(biāo)下形成發(fā)展合力；如何做好功能區(qū)管委會與新區(qū)在運(yùn)行中的協(xié)調(diào)問題，如何不斷創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，保持新區(qū)運(yùn)作活力問題，如何提高服務(wù)體系在層級設(shè)置、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式上的市場效率和專業(yè)化水平等，都是需要不斷探索的難題。

 

另外，示范區(qū)管理體制創(chuàng)新還要為下一輪的發(fā)展留下空間。連云港正在爭取成為中日韓自由貿(mào)易區(qū)先導(dǎo)區(qū)，如果這個(gè)構(gòu)想能夠成為現(xiàn)實(shí)，示范區(qū)與中日韓自由貿(mào)易區(qū)先導(dǎo)區(qū)的結(jié)合，連云港將會成為我國繼蘭州新區(qū)之后的又一個(gè)國家級新區(qū)。本研究的體制創(chuàng)新，已為這個(gè)更大的體制創(chuàng)新預(yù)留了接口。

 

（本文為江蘇省科技廳軟科學(xué)課題《基于蘇北區(qū)域合作視野下的示范區(qū)建設(shè)重點(diǎn)、難點(diǎn)與對策研究》（項(xiàng)目編號：BR2013029）階段性成果）