深化鐵路改革：為何改？如何改？

中央第六巡視組在最近對中國鐵路總公司的巡視中指出：中鐵總“推進中央深化鐵路改革等決策部署不夠有力”，要求中鐵總“推進鐵路系統深化改革，加快政企分開步伐，完善企業化、市場化運行機制，持續推進鐵路建設發展。”DMD大陸橋物流聯盟

近日，有媒體以整版篇幅發表文章《深化鐵路改革是攻堅戰和持久戰》，作者自稱為“鐵路系統人士”。該文說要“回答三個問題：一是為什么要深化改革？二是怎樣深化改革？三是改革責任誰來擔？ ”DMD大陸橋物流聯盟

在該文第一部分，作者全盤否定了主張深化鐵路改革的4個理由。第二部分，作者認為“深化鐵路改革是做大做強，而不是拆分”，“鐵路真正可市場化發展的企業類型是非運輸企業，而不是運輸企業”。第三部分，作者則稱“如果改革導致鐵路效率效益下降、安全穩定風險增加，那么責任誰來擔當？恐怕誰也擔負不起”。DMD大陸橋物流聯盟

該文的標題是“深化鐵路改革是攻堅戰和持久戰”，但通篇未談如何改革，而是對主張深化鐵路改革的理由進行反駁，贊美原鐵道部政企合一的體制，聲稱“現實發展卻證明，在這種政企不分的體制下，中國鐵路卻取得了巨大發展成就，鐵路行業整體性走到世界前列，中國高鐵已是中國為數不多領先世界的發展成果”。該文標題與內容南轅北轍，其主要觀點是反對深化鐵路改革。該文的觀點在社會上有一定代表性，有必要對其提出的三個問題做出回應。DMD大陸橋物流聯盟

為什么要深化鐵路改革？DMD大陸橋物流聯盟

該文首先歸納出4個應深化鐵路改革的理由：“一是巨額負債；二是壟斷經營；三是效率效益低；四是體制僵化”，然后逐一加以反駁。DMD大陸橋物流聯盟

一、 其否認巨額負債的理由是：目前中鐵總的資產約7.35萬億元，負債4.77萬億元，負債率64.9%，負債率高是因為“鐵路長期以來采用歷史成本法入賬”導致資產嚴重縮水。如果按重置價格計算，中鐵總的資產至少有20萬億，“資產負債率僅為23.9%”。DMD大陸橋物流聯盟

實際上，問題不在于以何種會計準則記賬，也不在于中鐵總資產負債率的高低，問題在于中鐵總的資產創造收入的能力，市場是按資產創造利潤的能力來評價其價值的。2016年中鐵總核算出的利潤為10.76億元，資產收益率為0.000148；如果按20萬億資產計算，中鐵總的資產收益率僅為0.0000538。而擁有5.2萬公里鐵路的美國BNSF鐵路公司2013年的資產收益率高達0.058，是美國銀行業平均資產收益率的4—5倍，這是巴菲特持有該公司股票的主要原因。同樣是交通基礎設施，同樣是鐵路運輸業，美國BNSF鐵路公司的資產收益率是中鐵總的近400倍。1989年原鐵道部按固定資產凈值計算的資產收益率為0.058，2004年還能保持在0.0077，然后急劇下降，這說明中鐵總的資產結構和資產利用效率在不斷惡化，嚴重降低了中鐵總資產的價值。DMD大陸橋物流聯盟

中鐵總對高鐵的收支狀況嚴格保密，但從其公布的負債和客運收入數據，可得出如下判斷：即使不考慮高鐵的運營成本，高鐵的全部運輸收入尚不夠支付建設高鐵的貸款利息。2016年底中鐵總的負債為4.72萬億元，其中至少3.3萬億是建設2.2萬公里高鐵和購置動車組的投入，按4.75%的利息計算，每年應支付的貸款利息為1568億元。而中鐵總2016年的客運收入為2817億元，如果其中50%是既有線列車的客運收入，高鐵的客運收入僅為1409億元，還不夠支付貸款利息。中鐵總已經要靠財政補貼和不斷借新債還舊債來維持，已經陷入債務負擔惡性增長的境地。按照目前的發展態勢，2020年中鐵總的負債將高達8萬億元，勢必導致鐵路債務危機，引發嚴重的金融風險。DMD大陸橋物流聯盟

而該文不進行基本的數據分析，不正視上述基本事實，想象“以現有新建鐵路運營效率效益超預期回報的情況，中國鐵路具有良好的循環再造能力，具有為國為民發展倍增優良資產的能力，鐵路不存在資不抵債等危言聳聽的債務風險”。1986年日本前國鐵積累的債務達3000億美元，超過了財政承受能力，日本政府被迫承擔大部分債務并進行國鐵的分拆重組。我國鐵路的深化改革不應等債務積累到8萬億時再啟動。DMD大陸橋物流聯盟

二、其否認壟斷經營的理由是：鐵路與公路、航空、水運等交通運輸方式存在競爭，應稱為“相對壟斷”，“即便是壟斷，也未必不利國利民”。DMD大陸橋物流聯盟

實際上，深化鐵路改革要解決的正是中鐵總對鐵路行業的壟斷經營。2016年按貨運周轉量或換算周轉量計算的國內運輸市場份額，鐵路都排在公路和水運之后，目前幾乎不存在中鐵總在國內運輸市場的壟斷問題。但同時，中鐵總（原鐵道部）在鐵路行業長期壟斷經營，排斥社會資本，已經阻礙了鐵路行業的健康發展，影響資源配置效率，導致鐵路運輸市場份額的嚴重萎縮。DMD大陸橋物流聯盟

三、 其否認效率效益低的理由是：“2015年中國鐵路貨物發送量是美國的1.96倍”。“中國鐵路以占世界9%的鐵路，完成世界近30%客貨換算運輸周轉量。如果以美國鐵路運輸效率衡量，等于中國少修10萬公里鐵路。按照每公里平均1億元的造價計算，相當為國家節省10萬億元投資”。DMD大陸橋物流聯盟

首先，貨物發送量只是鐵路運輸服務的裝車工作量，鐵路運輸企業的貨運工作量是按貨物周轉量（噸公里）計量的，而不是按發送量計量的，與美國鐵路比貨物發送量不能說明中國鐵路的效率高。如果按周轉量進行比較，2015年我國鐵路貨運總周轉量為23754億噸公里，低于2014年美國鐵路的27027億噸公里。美國鐵路的貨物發送量少于中國鐵路，而貨物周轉量多于中國鐵路，正說明了美國鐵路的效率和效益遠高于中國鐵路。DMD大陸橋物流聯盟

其次，中國鐵路以比美國少的營業里程完成了與美國鐵路相當的貨運周轉量，只能說明中國鐵路線路資產的利用效率高于美國鐵路，但更重要的效率指標是勞動生產率。中美兩國的貨運周轉量基本相當，但中鐵總的員工人數高達210萬，美國鐵路員工只有24萬人。2014年美國鐵路的勞動生產率為1145萬噸公里/人，考慮旅客運輸工作量2016年中國鐵路的勞動生產率為173萬換算噸公里/人，美國鐵路的勞動生產率是中國鐵路的6.6倍。DMD大陸橋物流聯盟

中鐵總普通鐵路固定資產的利用率高是因為“少修10萬公里鐵路”，這是中鐵總壟斷經營，社會資本難以進入鐵路運輸市場的結果。對于現有鐵路運輸企業來說，這可能是件好事，但對國民經濟整體卻是一件壞事。這意味著鐵路貨物運輸供給不能滿足貨運需求，大量適合鐵路運輸的貨物不得不轉向公路運輸，由此抬高了全社會的物流成本，降低了國民經濟整體的運行效率和效益。DMD大陸橋物流聯盟

四、其贊美原鐵道部政企合一體制的理由是：“在這種政企不分的體制下，中國鐵路卻取得了巨大發展成就，鐵路行業整體性走到世界前列，中國高鐵已是中國為數不多領先世界的發展成果。相反，一些深化改革行進較早的行業和領域，卻業績平平，甚至發展成效甚微”。DMD大陸橋物流聯盟

對高鐵的評價要客觀冷靜，高鐵確實提供了更快捷的出行方式，為人們出行提供了更多的選擇。我國10年間建設的高速鐵路是世界其他國家和地區半個世紀建設的高速鐵路總和的2倍左右。但高鐵只是速度比較快的鐵路，且只能運人不能運貨，不能用于運輸貨物的生產性需求。世界各國的高鐵幾乎沒有一條能夠依靠客運收入支付建設和運營成本,大多處于虧損狀態或靠政府補貼運營。只有日本的東海道新干線是唯一例外，因為在該500公里的通道上集聚了7000萬人口，還有4000多公里的城市軌道交通和通勤鐵路為東海道新干線集散客流。因此，只有在人口規模大、密度高的通道，才可能有足夠大的客流，客運收入才可能覆蓋高鐵的建設和運營成本。我國適宜建設高鐵的通道在5000公里左右。目前除京滬、京廣通道上的高鐵運能得到較高利用外，其他高鐵項目的運能大量閑置，存在嚴重虧損。例如，蘭新高鐵每天只開行4對高鐵列車，而蘭新高鐵有每天開行160對以上高鐵列車的能力，蘭新高鐵運能的大量閑置導致其運輸收入甚至不足以支付電費。而蘭新通道上鐵路貨運能力不足，導致大量貨物依靠公路進行數千公里的長途運輸。實際上，在人煙稀少的蘭新通道上建設高標準普通客貨混跑鐵路，比建設蘭新高鐵更有利于新疆地方經濟的發展，也有利于減少中鐵總的虧損。DMD大陸橋物流聯盟

高鐵每公里的建設成本是普通鐵路的2—3倍，到2016年底我國已修建了2.2萬公里高鐵，至少相當少建了4萬公里普通鐵路。中鐵總（原鐵道部）的負債也從2005年的4768億元，猛增到2016年的4.72萬億；同時，我國鐵路貨運周轉量的市場份額（不包括遠洋運輸）從2005年的50%，以每年3個百分點的速度快速下降，到2016年只占有17%的市場份額。而公路貨運周轉量的市場份額快速上升到2016年49%的市場份額。美國是世界上公路運輸最發達的國家，但其鐵路貨運周轉量的市場份額一直在40%左右。大規模高鐵建設嚴重扭曲了我國的交通運輸結構。由于鐵路貨運能力不能滿足需求，我國大量用汽車運輸煤炭等基礎原材料，用稀缺的石油資源換廉價的煤炭資源，大幅度提高了物流成本，嚴重降低了國民經濟整體的資源配置效率。DMD大陸橋物流聯盟

俄羅斯媒體最近報道了俄“巴爾古津”鐵路導彈作戰系統，核導彈列車重新成為俄羅斯的“國之重器”。由于列車軸重和技術速度的原因，核導彈列車不能在高速鐵路上運行。因此，我國大規模的高速鐵路建設至少不利于軍民融合增加國家戰略安全。DMD大陸橋物流聯盟

大規模高鐵建設導致的上述問題與原鐵道部政企不分的體制有關。正如該“鐵路系統人士”在文章中所說，“鐵總（原鐵道部）長期以來代表中央政府投資鐵路基礎建設”，“鐵路建設不是按照企業效益最大化投入的，而是為了國家和人民群眾利益最大化建設投入的”。DMD大陸橋物流聯盟

原鐵道部（中鐵總）站在部門的角度考慮國家利益。從部門的視角出發，高速鐵路網絡在世界上規模最大、速度最快就是“國家和人民群眾利益最大化”。在主要依靠銀行貸款進行大規模高鐵建設時，原鐵道部不需要考慮還要償還貸款，因為是“代表中央政府投資鐵路基礎建設”，當然應當由中央政府還款付息。DMD大陸橋物流聯盟

政企不分的體制使原鐵道部（中鐵總）具有政府的強大資源動員能力，來實現部門意圖：DMD大陸橋物流聯盟

首先，作為政府的鐵路行業專業管理部門，便于與政府綜合部門和金融部門溝通，部門之間又存在信息不對稱；通過作為“代表中央政府投資鐵路基礎建設”的主體，便于與各地方政府溝通。對地方政府來說，在省內建高鐵主要是原鐵道部（中鐵總）或國家投資，能增加本地區的GDP，帶來政績，而本省的少量投資是在項目建成后由下屆政府償還，由此激發起各地方政府空前高漲的建設高速鐵路的熱情。DMD大陸橋物流聯盟

其次，利用政府行政權力進行信息壟斷和信息隱瞞。2009年以前國家統計局發布的《中國統計年鑒》每年都有“國家鐵路運輸固定資產”（表15—19）和“國家鐵路運輸主要財務指標”（表15—24）的統計數據，自2009年的統計年鑒披露2008年國家鐵路虧損104億元后，上述兩類指標就永遠地從《中國統計年鑒》中消失。高速鐵路的建設成本、運營成本、高鐵運營收入、鐵路局的委托運營收入等數據更成為原鐵道部（中鐵總）的高度機密，不僅社會公眾無法了解，大多數“鐵路系統人士”也無從知曉。DMD大陸橋物流聯盟

政企不分的鐵路運輸管理體制在加速大規模高速鐵路建設的同時，也付出了巨大的代價。目前的問題是：不斷扭曲的交通運輸結構如何調整？還在繼續增長的巨額債務如何化解？這些問題只能主要通過深化鐵路改革、煥發鐵路運輸企業的活力來解決。DMD大陸橋物流聯盟

怎樣深化鐵路改革？DMD大陸橋物流聯盟

該文提出深化鐵路改革的底線必須堅持“三個有利于”：“有利于保持路網完整性、有利于運輸集中統一指揮、有利于提高運輸效率”；認為區域鐵路公司的分拆重組和網運分離的重組方案都不利于“做大做強”國有企業。DMD大陸橋物流聯盟

實際上，早在2001年原鐵道部向國務院匯報的鐵路改革重組方案中就包括了把鐵路分拆為網運一體的南、北兩大鐵路集團和3種不同分拆方式的網運分離方案。由于多方面的原因，鐵路運輸管理體制的改革被擱置。該“鐵路系統人士”所謂的深化改革則是要從2001年原鐵道部提出的重組方案上進一步倒退。DMD大陸橋物流聯盟

十多年來，公路、水運、航空等交通運輸方式通過政企分開、打破壟斷的改革取得了快速發展，而不進行改革、堅持所謂路網完整性統一調度指揮的鐵路，不僅沒有“做大做強”反而不斷“做小做弱”。鐵路運輸的市場份額不斷“做小”，2005年還能維持“鐵老大”的份額，2016年已淪落到“鐵小三”的地步；中鐵總創造利潤的能力也不斷“做弱”。不深化改革，中鐵總將陷入更大的困境，拖國民經濟發展的后腿。DMD大陸橋物流聯盟

中鐵總是有210萬員工的世界第一大的超巨型企業，中國鐵路改革是世界上最復雜、最具挑戰性的企業重組。深化鐵路改革首先要思想解放，而該“鐵路系統人士”為深化鐵路改革設置的底線，正是深化鐵路改革必須破除的思想障礙。DMD大陸橋物流聯盟

首先，對路網完整性可以有不同理解，按一般的理解，路網在物理上只要是連通的，線路都采用同樣的技術標準，那么路網就是完整而不是分離的。但按該“鐵路系統人士”的理解，整個路網由中鐵總一家來管理，路網才是完整的。按照這樣的理解，美國日本等國的鐵路網都是不完整的。保持路網完整性不過是保持路網壟斷經營的一種表述方式，而整個鐵路網由中鐵總一家管理是為了便于進行統一調度指揮。DMD大陸橋物流聯盟

其次，對統一調度指揮也有不同的理解，按一般的理解，鐵路行車調度必須實行統一指揮，列車調度員在其負責區段調度臺實施的統一指揮是保證行車安全和正點的基本保障，不論哪國鐵路，鐵路行車都是由行車調度統一指揮的。但該“鐵路系統人士”所說的統一調度指揮則是車流組織、車流調整的統一指揮。DMD大陸橋物流聯盟

而是否需要中鐵總對車流組織進行統一指揮則與鐵路運輸企業的組織架構有關。如果鐵路局數量過多、管轄范圍過小，每個鐵路局承運的貨物大部分都要發往外局，中鐵總的統一指揮就是必不可少的。中鐵總不僅要統一指揮，還要負責統一清算，因為每票貨運服務都是由多個鐵路局共同完成的，貨運收入由中鐵總在各鐵路局之間進行清算和分配，可以降低交易成本。在這種體制下，鐵路局不是直接從市場獲得收入，而只能獲得中鐵總（原鐵道部）的清算收入。18個鐵路局自己不能決定運價、不能對貨主承諾運到時限，沒有投資和財產處置的權利。鐵路局的工作績效與收入不掛鉤，18個鐵路局210萬員工只能一起吃鐵路的大鍋飯，鐵路局不能成為真正的市場主體。這是中國鐵路運輸企業缺乏活力的最根本原因。這也是鐵路貨運改革的成效甚微，國務院關于引入社會資本、土地綜合開發等促進鐵路發展的政策無法落實的根本原因所在。DMD大陸橋物流聯盟

在現有組織架構下，即使18個鐵路局更名為公司，也仍需要由中鐵總進行運輸統一指揮、統一清算，不能成為真正的市場主體。18個鐵路局不能成為市場主體的客觀原因，或者說內在的組織架構原因是：每個鐵路局的管轄范圍過小，其所承運的貨物大部分要發往其他鐵路局。因此，由中鐵總進行統一指揮、統一清算仍然是不可缺少的。DMD大陸橋物流聯盟

2016年我國鐵路貨運的平均運距是714公里，假定每個鐵路局的指揮中心在其管轄區域的中心，且運輸貨物都是從該中心發貨，那么鐵路局管轄的區域范圍至少為160萬平方公里，鐵路局才具有對車流進行統一指揮的前提條件。這就是說在平均意義上我國區域鐵路公司的數量最多不能超過6個。筆者在2012年發表的“我國鐵路重組為三大區域鐵路公司的設想”一文中指出：我國鐵路按北、中、南三大區域鐵路公司進行重組后，大部分運量可以在區域鐵路公司管內完成，大部分車流組織的統一指揮可以在三大區域鐵路內部進行，在區域公司分界口需要交換的運量只占各自運量的30%左右，且18個鐵路局之間的分界口由67個，減少到重組為三大區域鐵路公司之后的22個。鐵道部進行運輸統一指揮的必要性將不復存在。DMD大陸橋物流聯盟

該問題的經濟學解釋是：在鐵路局的管轄區域過小的條件下，由于大部分貨物要發往外局，統一指揮統一清算可以降低路局之間的交易成本，但要以剝奪路局的市場主體地位、扼殺其活力為代價。重組后區域鐵路公司的管轄區域如果足夠大，大部分貨物運輸就能夠在管區內完成，統一指揮統一清算的中心就失去其存在的必要性，區域鐵路公司就可以成為市場主體。DMD大陸橋物流聯盟

該“鐵路系統人士”設置的所謂深化鐵路改革的底線，有意或無意的邏輯錯誤會給深化改革帶來障礙。鐵路運輸由中鐵總統一指揮的合理性，是在鐵路局管轄路網過小條件下，統一指揮統一清算可以降低交易成本產生的，但要以鐵路局失去自主經營權利為代價。深化改革的主要目的是增強鐵路運輸企業的活力。在我國鐵路貨運平均運距可能超過1000公里的條件下，鐵路運輸生產的技術經濟屬性決定，鐵路運輸企業要成為市場主體的基本條件就是要能對貨主做出運到時限的承諾，能夠自主決定運價，這是鐵路運輸成為現代供應鏈體系（現代物流體系）重要環節的基本要求，這就需要把鐵路運輸企業的管轄范圍擴大到300萬平方公里左右。DMD大陸橋物流聯盟

美國前四大一級鐵路公司的平均管轄范圍在400萬平方公里以上，東西部各有兩大區域鐵路公司形成平行線競爭。美國一級鐵路公司的平均運距從1960年的741公里增加到2014年的1619公里。鐵路公司貨運平均運距的不斷增長是伴隨著一級鐵路公司不斷擴大路網規模實現的，1960年美國有106家一級鐵路公司，通過兼并重組到2002年基本穩定在7家一級鐵路公司。美國西部兩大鐵路公司的營業里程均在5萬公里以上，東部兩大區域鐵路公司的營業里程均在3萬公里以上。鐵路貨物平均運距是衡量鐵路運輸企業效率和融入現代物流體系的一個重要指標。我國鐵路的貨物平均運距從1950年代的500公里左右，基本保持了增長態勢，到1990年后一直保持在700多公里的水平，近期還出現下降趨勢，從2005年的768公里下降到2016年的714公里。這與我國鐵路運輸企業的組織架構不合理，鐵路局的管轄范圍過小、管理的營業里程過少有關。美國一級鐵路公司通過半個世紀的兼并重組形成的合理路網規模，我國鐵路應該能夠通過重組為三大鐵路公司來實現。DMD大陸橋物流聯盟

鐵路運輸企業管理的路網規模擴大后，統一調度指揮統一清算不僅沒有存在的基礎，而且成為扼殺企業活力的絞索。該“鐵路系統人士”設置的底線，是反對鐵路運輸企業通過擴大路網規模來成為真正的市場主體，實質上是反對深化鐵路改革。該文所謂保持路網完整性統一指揮才能保證效率的說法，在維持18個鐵路局管理架構不變的前提下有一定的合理性。但深化鐵路改革正是要通過重組，改變18個鐵路局的組織架構，從而打破壟斷經營（即只能由一個中心“統一指揮”），來激發企業活力。DMD大陸橋物流聯盟

深化鐵路改革的第一步可以是：把中國鐵路總公司轉變為控股公司，主要管資本；把18個鐵路局重組為三大區域鐵路公司，負責各自管內的調度指揮，自主決定運價，具有投資決策財產處置的權利，成為真正的市場主體。DMD大陸橋物流聯盟

該“鐵路系統人士”設置的深化鐵路改革底線，在理論上不成立，在實踐上也沒有根據。美國鐵路有7個區域性一級鐵路公司，有550多家支線鐵路公司，沒有全路統一調度指揮，但其效率和效益遠高于我國鐵路。美國鐵路員工完成的人均換算周轉量是我國鐵路的6.6倍。DMD大陸橋物流聯盟

深化鐵路改革誰擔責？DMD大陸橋物流聯盟

該“鐵路系統人士”在陳述鐵路不應深化改革的理由后，發出了深化鐵路改革由誰來承擔責任的疑問：“如果改革導致鐵路效率效益下降、安全穩定風險增加、客貨價格不夠穩定、鐵路發展弛緩，那么責任誰來擔當？恐怕誰也擔負不起”。DMD大陸橋物流聯盟

該“鐵路系統人士”首先應當回答的是：10多年來鐵路不進行深化改革，導致鐵路的效率效益、市場份額已經降低到歷史最低點；債務水平積累到歷史最高點；由于鐵路發展滯后，鐵路運輸的市場份額嚴重萎縮，交通運輸結構已經扭曲到歷史最差狀況；這些責任應當由誰來承擔？DMD大陸橋物流聯盟

至于客貨價格不穩定，或者說除政府管制的少數運價外，鐵路運價隨供需變化而波動，正是深化鐵路改革的應有成果，而不是深化鐵路改革需要擔心的問題。DMD大陸橋物流聯盟

說到“安全穩定風險”，作為“在鐵路行業各主要層面從業超過20年”的鐵路系統人士，應當經歷過2005年原鐵道部撤銷鐵路分局的改革。我國鐵路曾長期實行四級管理(鐵道部—鐵路局—鐵路分局—站段)的管理體制，管理層次多，鐵路局和鐵路分局都是法人，經營同一資產，職能交叉，相互掣肘，影響效率。如何深化改革曾是長期爭論不休的問題。2005年3月18日，原鐵道部在各鐵路分局事先毫不知情的情況下宣布，從當日18時起撤消41個鐵路分局，四級管理體制轉變為鐵路局直接管理站段的三級管理體制；同時宣布把北京鐵路局一分為二，鄭州鐵路局一分為三，鐵路局由原來的15個增至18個。這次改革重組在減少管理層級的同時，進一步增加了鐵道部統一指揮的必要性。一個管理層級整體上突然被撤銷，涉及2萬多名分局干部和工作人員重新安排，特別是鐵路分局位于直接指揮鐵路運輸生產的第一線，勢必存在影響安全穩定的巨大風險。如果這種突然襲擊式的分拆重組都沒有影響鐵路的安全穩定，三大區域鐵路公司的重組就幾乎是零風險。DMD大陸橋物流聯盟

在深化鐵路改革中即使出現安全穩定風險，也應是誰的責任，就由誰來承擔，而不能向深化鐵路改革問責。正如2011年的“7.23”特別重大交通事故不能讓原鐵道部統一調度指揮來承擔責任，只應追究發生事故區段列車調度及相關管理者的責任。DMD大陸橋物流聯盟

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